■ 本報主筆 映成

2010年,台灣地方自治制度施行了60年來的最重大變革,直轄市改制、縣市合併。本次行政區域劃分,台北市是現有直轄市,原台北縣改制為新北市,原台中縣與原台中市合併升格為台中市,台南縣、市合併升格為台南市。已為直轄市的高雄市,與高雄縣合併升格。
加上2014年12月25日,從桃園縣改制的桃園市,正式形塑了「六都」加16縣市的行政區域。台灣的都會發展往前邁了一大步,也深刻影響台灣的民主政治與地方發展。
地方政府爭取升格的誘因,主要是經濟考量,改制後,有機會脫胎換骨成為國際化的都會城市,每年在中央預算的分配也能夠平均運用。
直轄市改制最直接的效果,是預算增加,得以擴充公共建設;以及行政效率提升和決策的完整性,資源集中則促進了產業繁榮,都市化形成的腳步也會更快。由於直轄市之下設區,取消了原省轄縣市的鄉鎮市層級,同步減少的眾多鄉鎮市長、民意代表,也節省了大筆公帑。
然而,直轄市升格發展至今,仍存有很多討論與爭議。比如,其他縣市的資源因為六都升格而被稀釋,由此造成邊緣化的疑慮從未消止。
「六都方向是正確的,可是我也要替沒有納入直轄市的這些城市講話,」盧秀燕說:「因為相對它們變得更小,對它們的發展是不利的。」
綜合六都改制後所產生的問題如:面積小人口密度高,農業地區幅員廣大人口分散,城鄉差距擴大的隱憂,卻深深壓在遠離市區居民的心中,人口則逐步消減,這個現象說明了邁向都會化,不可避免地吸引更多人口集中。人口集中自然也反應在房地產的增值,房地產過度增長,年輕人根本沒機會買房。
造成高雄財政雪上加霜,加上推動重大軌道建設,高雄負債金額年年攀升,成為縣市合併後的大難題。為縮小南北差距,打造高雄成為國際都市,但也希望藉此增加中央統籌分配稅款,避免排擠效應。從當初的「高雄縣市合併改制計畫」可以看出期盼縣市合併的綜效「債務維持兩縣市現有規模,同時可彌補高雄市腹地不足的問題」。
另外,縣市資源整合有利工商發展,增加政府稅收,強化高雄交通與地理優勢,活絡地方經濟,並讓高雄產業鏈發展更為完整,是「南方區域整合的最理想狀態」。
舉例來說,高雄縣市合併10年後,原高雄市負債從99年的新台幣1586.5億元,成長至今年10月底止的2502億元。使得高雄市議會今年11月12日召開專案報告會議,希望市府降低高雄負債總額,並提出償還計畫及統籌分配修法建議,若不能配合修法,龐大的負債將壓垮地方政府。
據《遠見》每年進行的縣市總體競爭力評比,結果竟發現,縣市合併前的台中市、台南市與高雄市的競爭力排名皆屬前段班,合併之後卻呈現滑落的情況。
讓改制升格「只做一半」的,是《財政收支劃分法》並未適時配合區域整併修正。這項現行財政資源分配的重要規範,延宕十年仍未修法,隨著時間過去,時空背景轉變,益發突顯其中的弊端。